Управление водным хозяйством

Среди основных причин, усугубивших разрушительные последствия навод­нений, можно назвать неподготовленность общей системы водохозяйственных служб, а также неразбериху среди собственников водных бассейнов, которая возникала всегда, когда вставал вопрос, кому же заниматься очисткой рек. Си­стема организации управления водными ресурсами представляет собой важ­ную часть в области взаимодействия общества и природы, являясь в то же время примером одной из наиболее сложных проблем в указанной области, что наглядно проявилось во время наводнений, особенно в бассейне Кубани.

Полномочный представитель президента страны в ЮФО Виктор Казанцев на совещании правительственной комиссии по преодолению последствий сти­хийного бедствия в южных регионах России (29 июня 2002 года) заявил, что более нетерпима ситуация, при которой различные водохозяйственные объек­ты подчиняются разным ведомствам. Отсюда проистекает неразбериха в их ис­пользовании, ремонте, в принятии решений по хозяйственным работам с их использованием. Одной из причин катастрофичности последствий наводне­ний Виктор Казанцев назвал также массовый самозастрой в поймах рек. За этим строительством никто не следит и не отвечает за его последствия. Не­обходим федеральный орган, отвечающий за состояние водного фонда, кото­рый должен иметь структурные подразделения на уровне федеральных округов и регионов.

Владимир Путин поддержал предложение о том, что у водного хозяйства страны «должен появиться один хозяин». Еще во время поездки на Ставропо­лье, когда проходил паводок, глава государства обратил внимание на необхо­димость понять, что происходит на юге России с водным хозяйством. Послед­ние несколько лет правительством России «принималось много хороших и правильных решений по развитию водного хозяйства, но они не выполняются, так как «у воды» несколько хозяев и никто конкретно не отвечает ни за что».

Сегодня в стране за безопасность гидротехнических сооружений, кроме МПР России отвечают: Минтранс, Минэнерго и Гостехнадзор России, а за дамбы — Минсельхоз России. Вся эта деятельность регламентируется Во­дным Кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О безопас­ности гидротехнических сооружений».

Южнороссийское наводнение вновь поставило на повестку дня проблему эффективности системы управления водными ресурсами. Бывший Минводхоз СССР после известного скандала вокруг проекта «Поворот северных и сибир­ских рек» бросали то в экологию, то в геологию. И только совсем недавно, чуть более года, как в Министерство природных ресурсов Российской Федерации.

В этом вопросе есть проблемы, решение которых выходит за рамки не толь­ко возможностей, но и компетенции регионов. Может ли, допустим, Ставро­полье в одиночку защитить себя от опасных капризов Кубани? Нет. По той простой причине, что реку нельзя поделить: вот этот участок принадлежит Ка­рачаево-Черкесии, этот — ставропольский, а тот — краснодарский. Мало того, что сегодня к управлению водными ресурсами имеют прямое отношение 11 ве­домств, так еще и на единые водные системы распространяется администра­тивное деление. Другими словами, если одна река протекает по территории не­скольких регионов, то каждый из них отвечает за нее только на своей земле. Никогда из бюджета одного региона деньги не пойдут на то, чтобы укрепить плотину выше по течению, у соседей. Хотя паводок оттуда все равно пойдет вниз. И не случайно во многих странах мира принят бассейновый принцип подхода и к водохозяйственной деятельности и к контролю за состоянием во­дных ресурсов.

Надо сказать, что вопрос наиболее эффективного управления водными ре­сурсами пытались решать достаточно давно. В 1988 году в Министерстве мели­орации и водного хозяйства РСФСР была создана двухзвенная система управ­ления. В ее рамках было образовано Главное управление комплексного использования водных ресурсов, которое осуществляло свои функции через бассейновые водохозяйственные объединения (БВО). Было создано 18 БВО, взявших под свой контроль все крупные водные артерии страны. Для двух рек было создано исключение: их бассейны были поделены между несколькими БВО (Верхне- и Нижнеобское, Верхне-, Средне- и Нижневолжское). Это оправдывалось особыми условиями хозяйствования на территории этих бас­сейнов. Отдельно контролировалась территория острова Сахалин.

Перестройка не была достаточно эффективной, да и проверить ее эффек­тивность не было времени, поскольку уже в 1989 году Министерство мелиора­ции и водного хозяйства РСФСР было упразднено и на его базе возник подряд­ный концерн «Водстрой» РСФСР. Мелиоративная часть была передана Минсельхозу РСФСР в виде Главного управления мелиорации. Что касается функций по использованию водных ресурсов, то они были переданы в Госу­дарственную комиссию Совмина СССР по продовольствию и закупкам, где было создано Управление межрегионального распределения и комплексного использования водных ресурсов. За Госкомприродой закреплялось право осу­ществления контроля за всей водохозяйственной деятельностью и соблюдени­ем законодательства, выдача разрешений на спецводопользование, разработка нормативов в сфере использования и охраны вод. Но и данная организацион­ная схема управления водными ресурсами просуществовала не долго.

Уже в 1991 г. она снова подвергается изменению. Роскомводхоз при СМ РСФСР преобразуется в Комитет по водным ресурсам при новом Мини­стерстве экологии и природопользования России и теряет часть своих прежних функций. В 1993 г. Комитет по водным ресурсам вновь становится Комитетом по водному хозяйству при СМ РСФСР в связи с преобразованием Министерст­ва экологии и природопользования в Министерство охраны окружающей сре­ды и природных ресурсов.

Все эти организационные перестройки не опирались на какую-либо закон­ченную концептуальную проработку и осуществлялись, скорее, по методу проб и ошибок, часто вне контекста соответствующего правового обеспечения. Обсуждение вопросов правового регулирования природопользования шло, так сказать, параллельным курсом. Водный кодекс РСФСР 1972 года во многом устарел и требовал обновления. Многие его статьи носили общий характер и нуждались в разработке множества подзаконных актов.

Водный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 18 октября 1995 г., в качестве одного из основных принципов управления водо­пользованием и охраной водных ресурсов провозгласил сочетание бассейново­го и административно-территориального подхода. Соответственно строилась и организационная схема управления. Территориальные подразделения специ­ально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда (эти функции были возложены на Министерство природных ресурсов Российской Федерации) включали в себя как бассейно­вые органы управления, так и соответствующие отделы органов исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации. Причем бассейновые и террито­риальные (в пределах субъекта Российской Федерации) органы управления присутствуют в тексте Водного кодекса, что называется, на равных. Их функ­ции не были разведены.

Поскольку реально действующая в России властная вертикаль опирается в конечном счете на административно-территориальное деление страны, то бассейновые органы управления водными ресурсами на практике уступают свой приоритет органам исполнительной власти на местах. Водный кодекс это­му не препятствует. Более того, в статье 72 кодекса зафиксировано, что госу­дарственное управление в области использования и охраны водных объектов на территории субъектов РФ осуществляют органы исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов. Бассейновый подход фактически не просматривается и во многих других частях кодекса.

Таким образом, водное законодательство, провозгласив сочетание бассей­нового и административно-территориального принципов, фактически не пре­дусматривает адекватной этому положению организационно-правовой струк­туры и с этой точки зрения является недостаточно последовательным. Правда, в Водный кодекс была включена статья, предусматривающая создание в струк­туре управления водными ресурсами дополнительного органа для выполнения координационных функций (бассейновый совет), действующего в рамках осо­бых, так называемых бассейновых соглашений (статья 120). В результате полу­чилось нагромождение управляющих органов, которое и привело к потере эф­фективности управления водным хозяйством.

В существующем водном законодательстве имеются и другие пробелы. Ряд вопросов хронически не имеют правового регулирования, прежде всего в отношении собственности в водно-ресурсной и водохозяйственной сфере и ответственности участников водных отношений. Можно также говорить о практически полном отсутствии нормативно-правовой базы по вопросам ре­формирования и развития водохозяйственного комплекса, защиты территорий и населения от наводнений, страхования в водно-ресурсной сфере.

Стало очевидным, что потеря управляемости в водохозяйственном комп­лексе грозит самыми неблагоприятными последствиями.

В сентябре 2002 года в МПР России состоялась презентация проекта новой редакции Водного кодекса (ВК) Российской Федерации. В этом головном акте водного права прежде всего должны быть закреплены основные механизмы го­сударственного регулирования водопользования. Но в нем отсутствует ряд важных ограничений, таких, например, как прямой запрет на жилищное, про­мышленное и иное строительство на паводкоопасных территориях, в низинах и в поймах рек. В представленном проекте также нет нормирования рисков при осуществлении тех или иных видов водохозяйственной деятельности, что не позволяет осуществлять правовое регулирование в целях обеспечения водной безопасности. Вследствие этого вопросы обеспечения водной безопас­ности вообще остаются, как и в настоящее время, без соответствующей право­вой основы.

В проекте ВК РФ, как и в действующем Водном кодексе Российской Феде­рации, государственная собственность на водные объекты разделена на собст­венность Российской Федерации и собственность субъектов Российской Феде­рации. В то же время неоднократно было показано, что данное разделение не только непродуктивно, что доказано практикой, но и противоречит Консти­туции Российской Федерации.

Положения о статусе и компетенции бассейновых советов (статья 5.4.) так­же находятся в противоречии с Конституцией Российской Федерации, уста­навливающей систему органов власти в Российской Федерации (законодатель­ная, исполнительная и судебная). В связи с этим становится неясной роль бассейновых советов как своего рода межрегиональных парламентов, опреде­ляющих, как сказано в проекте ВК РФ, тарифную и финансово-бюджетную политику.

В проекте ВК РФ также нет статьи по охране водосборных территорий, что следует расценивать как серьезное упущение и непонимание роли водосбор­ных территорий в формировании ресурсов водных объектов и качества вод. На протяжении многих лет использования водосборных территорий произош­ло уменьшение их лесистости, была осуществлена неумеренная распашка и за­стройка земель. Как следствие, произошло повышение высоты и повторяемо­сти больших половодий, приводящих к катастрофическим наводнениям.

Все это делает необходимым дальнейшее совершенствование водного зако­нодательства и организационной структуры управления использованием и ох­раной водного фонда страны.

Сегодня у водного хозяйства России — два пути развития, и у каждого из них свои сторонники. Одни специалисты отстаивают необходимость евро­пейского пути — концепцию регулирования риска. Так как наводнения никог­да не прекратятся, поскольку это природные явления, нужно не бороться с ними, а снижать риск ущерба. То есть уменьшать риск паводка, степень уяз­вимости хозяйственных объектов, улучшать системы прогнозирования и опо­вещения.

Наводнение следует рассматривать не как простое затопление водой мест­ности, а затопление, причиняющее материальный ущерб промышленным и сельскохозяйственным объектам, жилым строениям, наносящее ущерб здоровью людей, угрожающее их жизни. Такое понимание наводнений прин­ципиально меняет политику защитных мер. В таком понимании наводнение — явление чисто экономическое, строго говоря, никакого отношения к гидроло­гическому режиму рек не имеющее. Так как именно наличие ущерба является сущностью наводнений, в отличие от естественных разливов рек, мероприятия по защите от наводнений должны быть ориентированы прежде всего на устра­нение (уменьшение) наносимого ими ущерба.

Если сущностью наводнений является ущерб от затопления, то и стержне­вой задачей при разработке комплекса мер по защите от наводнений должна стать экономическая: какие мероприятия необходимо осуществить для ликви­дации или уменьшения ущерба, наносимого разливами рек в периоды павод­ков и половодий. Свести к минимуму потери — единственное, что может чело­век. Для этого в первую очередь нужен своевременный прогноз паводковых ситуаций и эффективная система оповещения и эвакуации населения. Как по­казали события на юге России, ни то ни другое не заслуживает хорошей оцен­ки. Росгидромет, как всегда, опаздывает, многие его посты наблюдения за ре­ками ликвидированы.

Инженерная защита (дамбы, обвалования) затапливаемых территорий и строений не может быть полностью снята с повестки дня. Но всегда надо иметь в виду, что эти меры не решают, а усугубляют проблему наводнений, создавая искусственные условия для более масштабного затопления террито­рий, расположенных выше и ниже «защищаемых». Во всех случаях использова­ния инженерной «защиты» необходима экономическая оценка «выгоды-ущер­ба» не только в пределах защищаемой территории, но и в пределах всего бассейна реки.

Признав в проблеме наводнений главным звеном экономическую задачу, следует признать и необходимость поиска и разработки прежде всего экономи­ческого механизма ее решения. В совокупности с экономическим механизмом, стимулирующим снижение ущерба от наводнений, должны быть задействова­ны организационно-режимно-правовые мероприятия. И лишь в исключитель­ных случаях — традиционные инженерные методы.

Сегодня государственные и муниципальные органы власти оказались в ще­котливом положении. Часть паводкоопасных территорий действительно освое­на стихийно. А в большинстве случаев — с разрешения и одобрения соответст­вующей власти. Большинство жилых домов, смытых в результате наводнения в июне 2002 года на юге России, были расположены в поймах рек. Хотя по су­ществующим нормам строительство жилых домов на расстоянии менее 100 метров от поймы рек запрещено.

Допустив освоение паводкоопасных территорий, власть вольно или неволь­но взяла на себя всю полноту ответственности за последствия наводнений. А сегодня все пытаются списать на стихию. На самом-то деле никакой стихии не было, а были обычные, да — редкой повторяемости, но неизбежные природ­ные явления. Регулярное затопление населенных пунктов связано с неистреби­мым и не регулируемым местными властями желанием людей жить поближе к воде. Люди стали селиться даже в пойменной части рек. Введенные в заблуж­дение долгим засушливым периодом, они стали строиться ниже плотин, в зо­нах, которые будут затоплены при аварийном сбросе воды. Привлечь к ответст­венности хозяев этих построек и тех, кто выдавал разрешение на незаконное строительство, весьма сложно, ибо в России пока нет законодательства о зем­лепользовании в зонах периодического затопления.

Должна быть разработана и обнародована концепция государственной по­литики в решении проблемы наводнений в Российской Федерации, в которой надо провозгласить: кто, за что и как несет ответственность. Принять необхо­димые федеральные законы, регулирующие использование паводкоопасных территорий. Создать систему страхования. Хочешь рисковать — рискуй, но знай, что ответственность несешь сам. Хочешь защитить себя — страхуй имущество и себя.

На паводкоопасных территориях успели настроить крупные промыш­ленные объекты, кое-где поселки и даже небольшие города. Их ведь не пере­несешь в другое место. Хотя и в этом случае нужен строгий экономический расчет: что выгоднее? Дорогостоящая инженерная защита определенной на­дежности (а значит, и определенного риска) или перенос на безопасное место.

По мнению «европейцев», пора менять и административное деление водных ресурсов. В качестве удачного образца указывают на Францию, где водное хозяйство разбито по географическому принципу на 6 управлений. Каждое из них, вне зависимости от административных границ регионов стра­ны, отвечает за водные ресурсы своего бассейна, имеет широкие полномочия. И общий бюджет на весь бассейн, а не на отдельную часть той или иной реки.

Их противники говорят о необходимости возвращения к советской центра­лизованной системе управления водным хозяйством, которая существовала в СССР в виде Министерства водного хозяйства с огромным материальным и административным ресурсом. В частности, регионы юга России внесли пред­ложение Президенту России о создании единого централизованного государ­ственного органа по управлению водохозяйственной отраслью страны.

Обоснование бассейного принципа управления водными ресурсами дается в работе Е. Г. Григорьева [8], где выстраивается концептуальная схема органи­зации управления, базирующаяся на существующих бассейновых водохозяйст­венных объединениях (БВО). Общие ее черты таковы. Все водные и водохозяй­ственные объекты в пределах речного бассейна (точнее, в границах, подведомственных БВО) составляют материальную основу водохозяйственной деятельности БВО. Последние наделяются функциями непосредственного го­сударственного управления, контроля и учета использования и охраны вод. БВО выдает разрешение на специальное водопользование, ведет оперативный контроль качества воды в водоемах, а также контроль за соблюдением водопо­льзователями установленных лимитов водопотребления и предельно допусти­мых сбросов загрязняющих веществ. В рамках БВО ведется производствен­но-хозяйственная деятельность, связанная с эксплуатацией водных источников и водохозяйственных сооружений (гидроузлов, водозаборных соо­ружений, магистральных водопроводов, каналов, плотин и т. д.). Управление БВО выполняет функции заказчика по научно-исследовательским, конструк­торским и проектно-изыскательским работам, строительству объектов водного хозяйства, технического перевооружения и реконструкции водохозяйственных систем.

Поскольку БВО является специально уполномоченными государственны­ми органами управления использованием и охраной водного фонда, то именно они, а не администрация субъектов Федерации имеют право выдавать ли­цензии на водопользование. Таким образом, в условиях бассейнового принци­па управления ни один субъект Федерации не может решать вопросы водопо­льзования в ущерб соседним территориям. Вся деятельность системы управления водным хозяйством должна осуществляться на средства, получен­ные от других отраслей народного хозяйства, которым предоставляется вода или водохозяйственные услуги. Плата за воду и водохозяйственные услуги дол­жна обеспечить поддержание водного хозяйства на должном уровне, его даль­нейшее развитие и совершенствование.

Последовательное проведение бассейнового принципа делает нецелесооб­разной принятую ныне классификацию видов собственности на водные объек­ты (федеральная, собственность субъектов Федерации, муниципальная, собст­венность граждан и юридических лиц). Все водные объекты должны находиться в ведении БВО. А поскольку последние являются элементами фе­деральной структуры, то собственность на водные объекты должна быть одна — федеральная. Исключение может быть сделано лишь для обособленных водных объектов, не связанных гидравлической связью с водной системой бас­сейна. Права на такие объекты можно определять в соответствии с граждан­ским и земельным законодательством.

По вопросам совместного ведения БВО и территориальных органов управ­ления водным хозяйством необходима четкая регламентация процедур приня­тия решений.