Среди основных причин, усугубивших разрушительные последствия наводнений, можно назвать неподготовленность общей системы водохозяйственных служб, а также неразбериху среди собственников водных бассейнов, которая возникала всегда, когда вставал вопрос, кому же заниматься очисткой рек. Система организации управления водными ресурсами представляет собой важную часть в области взаимодействия общества и природы, являясь в то же время примером одной из наиболее сложных проблем в указанной области, что наглядно проявилось во время наводнений, особенно в бассейне Кубани.
Полномочный представитель президента страны в ЮФО Виктор Казанцев на совещании правительственной комиссии по преодолению последствий стихийного бедствия в южных регионах России (29 июня 2002 года) заявил, что более нетерпима ситуация, при которой различные водохозяйственные объекты подчиняются разным ведомствам. Отсюда проистекает неразбериха в их использовании, ремонте, в принятии решений по хозяйственным работам с их использованием. Одной из причин катастрофичности последствий наводнений Виктор Казанцев назвал также массовый самозастрой в поймах рек. За этим строительством никто не следит и не отвечает за его последствия. Необходим федеральный орган, отвечающий за состояние водного фонда, который должен иметь структурные подразделения на уровне федеральных округов и регионов.
Владимир Путин поддержал предложение о том, что у водного хозяйства страны «должен появиться один хозяин». Еще во время поездки на Ставрополье, когда проходил паводок, глава государства обратил внимание на необходимость понять, что происходит на юге России с водным хозяйством. Последние несколько лет правительством России «принималось много хороших и правильных решений по развитию водного хозяйства, но они не выполняются, так как «у воды» несколько хозяев и никто конкретно не отвечает ни за что».
Сегодня в стране за безопасность гидротехнических сооружений, кроме МПР России отвечают: Минтранс, Минэнерго и Гостехнадзор России, а за дамбы — Минсельхоз России. Вся эта деятельность регламентируется Водным Кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений».
Южнороссийское наводнение вновь поставило на повестку дня проблему эффективности системы управления водными ресурсами. Бывший Минводхоз СССР после известного скандала вокруг проекта «Поворот северных и сибирских рек» бросали то в экологию, то в геологию. И только совсем недавно, чуть более года, как в Министерство природных ресурсов Российской Федерации.
В этом вопросе есть проблемы, решение которых выходит за рамки не только возможностей, но и компетенции регионов. Может ли, допустим, Ставрополье в одиночку защитить себя от опасных капризов Кубани? Нет. По той простой причине, что реку нельзя поделить: вот этот участок принадлежит Карачаево-Черкесии, этот — ставропольский, а тот — краснодарский. Мало того, что сегодня к управлению водными ресурсами имеют прямое отношение 11 ведомств, так еще и на единые водные системы распространяется административное деление. Другими словами, если одна река протекает по территории нескольких регионов, то каждый из них отвечает за нее только на своей земле. Никогда из бюджета одного региона деньги не пойдут на то, чтобы укрепить плотину выше по течению, у соседей. Хотя паводок оттуда все равно пойдет вниз. И не случайно во многих странах мира принят бассейновый принцип подхода и к водохозяйственной деятельности и к контролю за состоянием водных ресурсов.
Надо сказать, что вопрос наиболее эффективного управления водными ресурсами пытались решать достаточно давно. В 1988 году в Министерстве мелиорации и водного хозяйства РСФСР была создана двухзвенная система управления. В ее рамках было образовано Главное управление комплексного использования водных ресурсов, которое осуществляло свои функции через бассейновые водохозяйственные объединения (БВО). Было создано 18 БВО, взявших под свой контроль все крупные водные артерии страны. Для двух рек было создано исключение: их бассейны были поделены между несколькими БВО (Верхне- и Нижнеобское, Верхне-, Средне- и Нижневолжское). Это оправдывалось особыми условиями хозяйствования на территории этих бассейнов. Отдельно контролировалась территория острова Сахалин.
Перестройка не была достаточно эффективной, да и проверить ее эффективность не было времени, поскольку уже в 1989 году Министерство мелиорации и водного хозяйства РСФСР было упразднено и на его базе возник подрядный концерн «Водстрой» РСФСР. Мелиоративная часть была передана Минсельхозу РСФСР в виде Главного управления мелиорации. Что касается функций по использованию водных ресурсов, то они были переданы в Государственную комиссию Совмина СССР по продовольствию и закупкам, где было создано Управление межрегионального распределения и комплексного использования водных ресурсов. За Госкомприродой закреплялось право осуществления контроля за всей водохозяйственной деятельностью и соблюдением законодательства, выдача разрешений на спецводопользование, разработка нормативов в сфере использования и охраны вод. Но и данная организационная схема управления водными ресурсами просуществовала не долго.
Уже в 1991 г. она снова подвергается изменению. Роскомводхоз при СМ РСФСР преобразуется в Комитет по водным ресурсам при новом Министерстве экологии и природопользования России и теряет часть своих прежних функций. В 1993 г. Комитет по водным ресурсам вновь становится Комитетом по водному хозяйству при СМ РСФСР в связи с преобразованием Министерства экологии и природопользования в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов.
Все эти организационные перестройки не опирались на какую-либо законченную концептуальную проработку и осуществлялись, скорее, по методу проб и ошибок, часто вне контекста соответствующего правового обеспечения. Обсуждение вопросов правового регулирования природопользования шло, так сказать, параллельным курсом. Водный кодекс РСФСР 1972 года во многом устарел и требовал обновления. Многие его статьи носили общий характер и нуждались в разработке множества подзаконных актов.
Водный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 18 октября 1995 г., в качестве одного из основных принципов управления водопользованием и охраной водных ресурсов провозгласил сочетание бассейнового и административно-территориального подхода. Соответственно строилась и организационная схема управления. Территориальные подразделения специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда (эти функции были возложены на Министерство природных ресурсов Российской Федерации) включали в себя как бассейновые органы управления, так и соответствующие отделы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причем бассейновые и территориальные (в пределах субъекта Российской Федерации) органы управления присутствуют в тексте Водного кодекса, что называется, на равных. Их функции не были разведены.
Поскольку реально действующая в России властная вертикаль опирается в конечном счете на административно-территориальное деление страны, то бассейновые органы управления водными ресурсами на практике уступают свой приоритет органам исполнительной власти на местах. Водный кодекс этому не препятствует. Более того, в статье 72 кодекса зафиксировано, что государственное управление в области использования и охраны водных объектов на территории субъектов РФ осуществляют органы исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов. Бассейновый подход фактически не просматривается и во многих других частях кодекса.
Таким образом, водное законодательство, провозгласив сочетание бассейнового и административно-территориального принципов, фактически не предусматривает адекватной этому положению организационно-правовой структуры и с этой точки зрения является недостаточно последовательным. Правда, в Водный кодекс была включена статья, предусматривающая создание в структуре управления водными ресурсами дополнительного органа для выполнения координационных функций (бассейновый совет), действующего в рамках особых, так называемых бассейновых соглашений (статья 120). В результате получилось нагромождение управляющих органов, которое и привело к потере эффективности управления водным хозяйством.
В существующем водном законодательстве имеются и другие пробелы. Ряд вопросов хронически не имеют правового регулирования, прежде всего в отношении собственности в водно-ресурсной и водохозяйственной сфере и ответственности участников водных отношений. Можно также говорить о практически полном отсутствии нормативно-правовой базы по вопросам реформирования и развития водохозяйственного комплекса, защиты территорий и населения от наводнений, страхования в водно-ресурсной сфере.
Стало очевидным, что потеря управляемости в водохозяйственном комплексе грозит самыми неблагоприятными последствиями.
В сентябре 2002 года в МПР России состоялась презентация проекта новой редакции Водного кодекса (ВК) Российской Федерации. В этом головном акте водного права прежде всего должны быть закреплены основные механизмы государственного регулирования водопользования. Но в нем отсутствует ряд важных ограничений, таких, например, как прямой запрет на жилищное, промышленное и иное строительство на паводкоопасных территориях, в низинах и в поймах рек. В представленном проекте также нет нормирования рисков при осуществлении тех или иных видов водохозяйственной деятельности, что не позволяет осуществлять правовое регулирование в целях обеспечения водной безопасности. Вследствие этого вопросы обеспечения водной безопасности вообще остаются, как и в настоящее время, без соответствующей правовой основы.
В проекте ВК РФ, как и в действующем Водном кодексе Российской Федерации, государственная собственность на водные объекты разделена на собственность Российской Федерации и собственность субъектов Российской Федерации. В то же время неоднократно было показано, что данное разделение не только непродуктивно, что доказано практикой, но и противоречит Конституции Российской Федерации.
Положения о статусе и компетенции бассейновых советов (статья 5.4.) также находятся в противоречии с Конституцией Российской Федерации, устанавливающей систему органов власти в Российской Федерации (законодательная, исполнительная и судебная). В связи с этим становится неясной роль бассейновых советов как своего рода межрегиональных парламентов, определяющих, как сказано в проекте ВК РФ, тарифную и финансово-бюджетную политику.
В проекте ВК РФ также нет статьи по охране водосборных территорий, что следует расценивать как серьезное упущение и непонимание роли водосборных территорий в формировании ресурсов водных объектов и качества вод. На протяжении многих лет использования водосборных территорий произошло уменьшение их лесистости, была осуществлена неумеренная распашка и застройка земель. Как следствие, произошло повышение высоты и повторяемости больших половодий, приводящих к катастрофическим наводнениям.
Все это делает необходимым дальнейшее совершенствование водного законодательства и организационной структуры управления использованием и охраной водного фонда страны.
Сегодня у водного хозяйства России — два пути развития, и у каждого из них свои сторонники. Одни специалисты отстаивают необходимость европейского пути — концепцию регулирования риска. Так как наводнения никогда не прекратятся, поскольку это природные явления, нужно не бороться с ними, а снижать риск ущерба. То есть уменьшать риск паводка, степень уязвимости хозяйственных объектов, улучшать системы прогнозирования и оповещения.
Наводнение следует рассматривать не как простое затопление водой местности, а затопление, причиняющее материальный ущерб промышленным и сельскохозяйственным объектам, жилым строениям, наносящее ущерб здоровью людей, угрожающее их жизни. Такое понимание наводнений принципиально меняет политику защитных мер. В таком понимании наводнение — явление чисто экономическое, строго говоря, никакого отношения к гидрологическому режиму рек не имеющее. Так как именно наличие ущерба является сущностью наводнений, в отличие от естественных разливов рек, мероприятия по защите от наводнений должны быть ориентированы прежде всего на устранение (уменьшение) наносимого ими ущерба.
Если сущностью наводнений является ущерб от затопления, то и стержневой задачей при разработке комплекса мер по защите от наводнений должна стать экономическая: какие мероприятия необходимо осуществить для ликвидации или уменьшения ущерба, наносимого разливами рек в периоды паводков и половодий. Свести к минимуму потери — единственное, что может человек. Для этого в первую очередь нужен своевременный прогноз паводковых ситуаций и эффективная система оповещения и эвакуации населения. Как показали события на юге России, ни то ни другое не заслуживает хорошей оценки. Росгидромет, как всегда, опаздывает, многие его посты наблюдения за реками ликвидированы.
Инженерная защита (дамбы, обвалования) затапливаемых территорий и строений не может быть полностью снята с повестки дня. Но всегда надо иметь в виду, что эти меры не решают, а усугубляют проблему наводнений, создавая искусственные условия для более масштабного затопления территорий, расположенных выше и ниже «защищаемых». Во всех случаях использования инженерной «защиты» необходима экономическая оценка «выгоды-ущерба» не только в пределах защищаемой территории, но и в пределах всего бассейна реки.
Признав в проблеме наводнений главным звеном экономическую задачу, следует признать и необходимость поиска и разработки прежде всего экономического механизма ее решения. В совокупности с экономическим механизмом, стимулирующим снижение ущерба от наводнений, должны быть задействованы организационно-режимно-правовые мероприятия. И лишь в исключительных случаях — традиционные инженерные методы.
Сегодня государственные и муниципальные органы власти оказались в щекотливом положении. Часть паводкоопасных территорий действительно освоена стихийно. А в большинстве случаев — с разрешения и одобрения соответствующей власти. Большинство жилых домов, смытых в результате наводнения в июне 2002 года на юге России, были расположены в поймах рек. Хотя по существующим нормам строительство жилых домов на расстоянии менее 100 метров от поймы рек запрещено.
Допустив освоение паводкоопасных территорий, власть вольно или невольно взяла на себя всю полноту ответственности за последствия наводнений. А сегодня все пытаются списать на стихию. На самом-то деле никакой стихии не было, а были обычные, да — редкой повторяемости, но неизбежные природные явления. Регулярное затопление населенных пунктов связано с неистребимым и не регулируемым местными властями желанием людей жить поближе к воде. Люди стали селиться даже в пойменной части рек. Введенные в заблуждение долгим засушливым периодом, они стали строиться ниже плотин, в зонах, которые будут затоплены при аварийном сбросе воды. Привлечь к ответственности хозяев этих построек и тех, кто выдавал разрешение на незаконное строительство, весьма сложно, ибо в России пока нет законодательства о землепользовании в зонах периодического затопления.
Должна быть разработана и обнародована концепция государственной политики в решении проблемы наводнений в Российской Федерации, в которой надо провозгласить: кто, за что и как несет ответственность. Принять необходимые федеральные законы, регулирующие использование паводкоопасных территорий. Создать систему страхования. Хочешь рисковать — рискуй, но знай, что ответственность несешь сам. Хочешь защитить себя — страхуй имущество и себя.
На паводкоопасных территориях успели настроить крупные промышленные объекты, кое-где поселки и даже небольшие города. Их ведь не перенесешь в другое место. Хотя и в этом случае нужен строгий экономический расчет: что выгоднее? Дорогостоящая инженерная защита определенной надежности (а значит, и определенного риска) или перенос на безопасное место.
По мнению «европейцев», пора менять и административное деление водных ресурсов. В качестве удачного образца указывают на Францию, где водное хозяйство разбито по географическому принципу на 6 управлений. Каждое из них, вне зависимости от административных границ регионов страны, отвечает за водные ресурсы своего бассейна, имеет широкие полномочия. И общий бюджет на весь бассейн, а не на отдельную часть той или иной реки.
Их противники говорят о необходимости возвращения к советской централизованной системе управления водным хозяйством, которая существовала в СССР в виде Министерства водного хозяйства с огромным материальным и административным ресурсом. В частности, регионы юга России внесли предложение Президенту России о создании единого централизованного государственного органа по управлению водохозяйственной отраслью страны.
Обоснование бассейного принципа управления водными ресурсами дается в работе Е. Г. Григорьева [8], где выстраивается концептуальная схема организации управления, базирующаяся на существующих бассейновых водохозяйственных объединениях (БВО). Общие ее черты таковы. Все водные и водохозяйственные объекты в пределах речного бассейна (точнее, в границах, подведомственных БВО) составляют материальную основу водохозяйственной деятельности БВО. Последние наделяются функциями непосредственного государственного управления, контроля и учета использования и охраны вод. БВО выдает разрешение на специальное водопользование, ведет оперативный контроль качества воды в водоемах, а также контроль за соблюдением водопользователями установленных лимитов водопотребления и предельно допустимых сбросов загрязняющих веществ. В рамках БВО ведется производственно-хозяйственная деятельность, связанная с эксплуатацией водных источников и водохозяйственных сооружений (гидроузлов, водозаборных сооружений, магистральных водопроводов, каналов, плотин и т. д.). Управление БВО выполняет функции заказчика по научно-исследовательским, конструкторским и проектно-изыскательским работам, строительству объектов водного хозяйства, технического перевооружения и реконструкции водохозяйственных систем.
Поскольку БВО является специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда, то именно они, а не администрация субъектов Федерации имеют право выдавать лицензии на водопользование. Таким образом, в условиях бассейнового принципа управления ни один субъект Федерации не может решать вопросы водопользования в ущерб соседним территориям. Вся деятельность системы управления водным хозяйством должна осуществляться на средства, полученные от других отраслей народного хозяйства, которым предоставляется вода или водохозяйственные услуги. Плата за воду и водохозяйственные услуги должна обеспечить поддержание водного хозяйства на должном уровне, его дальнейшее развитие и совершенствование.
Последовательное проведение бассейнового принципа делает нецелесообразной принятую ныне классификацию видов собственности на водные объекты (федеральная, собственность субъектов Федерации, муниципальная, собственность граждан и юридических лиц). Все водные объекты должны находиться в ведении БВО. А поскольку последние являются элементами федеральной структуры, то собственность на водные объекты должна быть одна — федеральная. Исключение может быть сделано лишь для обособленных водных объектов, не связанных гидравлической связью с водной системой бассейна. Права на такие объекты можно определять в соответствии с гражданским и земельным законодательством.
По вопросам совместного ведения БВО и территориальных органов управления водным хозяйством необходима четкая регламентация процедур принятия решений.