Катастрофические наводнения начала XXI века . Заключение

Так уж повелось, что каждую весну, а подчас и лето, а иногда и зиму, в Рос­сии случаются наводнения. И каждый раз вслед за волной паводка катится вол­на эмоций, увенчанная традиционными русскими вопросами: «Кто виноват?» и «Что делать?».

В Сибири в ежегодных наводнениях виновата в основном география. Вели­кие реки Сибири — Обь, Енисей, Лена — текут с юга на север. И очень дале­ко — на тысячи километров. Когда в верховьях уже вовсю бегут вешние воды, нижнее течение остается скованным льдом. Вдобавок сама «высокая вода» не­сет с собой массу ломаного льда. Образование ледовых заторов и зажоров при этом почти неизбежно.

И все же основной вклад в бедствие вносят не географические, а социаль­ные факторы.

Из прошедших катастрофических затоплений можно извлечь немало уро­ков, которые могут послужить основой для размышлений, выводов и поиска ответов на традиционные русские вопросы.

Сначала общие уроки. Избежать катастрофических последствий наводне­ний можно при соблюдении трех условий: точный прогноз ситуации, своевре­менные и эффективные действия властей всех уровней по ее предотвращению и строгая персональная ответственность за несоблюдение первых двух усло­вий. К сожалению, все эти условия не выполнялись. К тому же сама по себе природа не наделала бы столько бед, если бы человек ее сам не провоцировал: дамбы не ремонтировались 20 лет, русла рек не очищались 10—15 лет и т. д. Так, русло Кубани последний раз прочищалось около десяти лет назад, инже­нерные работы на водохранилищах проводились двадцать лет назад. Паводко­вой воде просто некуда было деваться, кроме как идти на населенные пункты. Как говорят специалисты, профилактика паводков, прогнозы, отселение, а главное — ремонт дамб и проведение противопаводковых мероприятий, в том числе и экстренных, позволяют предотвратить порядка 70 % обычных павод­ков. При этом затраты на профилактику и ликвидацию идут 1 к 30.

Среди основных причин, усугубивших разрушительные последствия навод­нения, — неподготовленность общей системы водохозяйственных служб, от­сутствие заблаговременного оповещения органов управления и населения о приближающемся бедствии, а также неразбериха среди собственников во­дных бассейнов, которая возникала всегда, когда вставал вопрос, кому занима­ться очисткой рек.

К частным урокам следует отнести следующие:

•    часто наводнения происходили и развивались настолько стремительно и внезапно для властей, что требовали принятия экстренных, поспешных мер уже в ходе затопления местности и населенных пунктов, а не до их за­топления;

•    наводнения привели к гибели многих людей, нанесли колоссальный ущерб экономике регионов и страны в целом. Для отдельных регионов только прямой экономический ущерб составлял от 30 до 50 % их годовых бюдже­тов. Для проведения работ по ликвидации последствий наводнений не то­лько регионам, но и центру приходилось срочно изыскивать необходимые финансовые средства, закрывать при этом ряд инвестиционных программ, пересматривать отдельные статьи бюджета страны;

•    наводнения выявили крайнюю степень запущенности в решении пробле­мы ответственности за состояние и содержание гидротехнических соору­жений, наличие большого числа просто бесхозных сооружений, находя­щихся в неудовлетворительном состоянии. Этому свидетельство — прорыв многих плотин и заградительных дамб — Ленск (Якутия), Киренск (Иркут­ская область), Невинномысск (Ставропольский край), Темрюк (Краснодарский край), Хатукай (Адыгея) и др. Выяснилось, что у 18 тысяч гидротехнических сооружений много различных собственников (пять ми­нистерств Российской Федерации), а одна река может принадлежать нескольким ведомствам;

•    наличие нормативно-правовых пробелов в решении задач по борьбе с на­воднениями;

•    недостаточность в готовности и подготовке спасательных формирований, в самой организации поисково-спасательных работ в зонах наводнений. На­пример, недостаточно оперативны были во время развития чрезвычайной ситуации спасатели Ставропольского края, Адыгеи и Северной Осетии;

•    неудовлетворительное состояние русел рек и гидротехнических сооруже­ний в бассейнах рек. Регулярная очистка русел рек от твердых стоков во многих регионах не проводилась на протяжении последних 10—15 лет. Это привело к тому, что русла рек были забиты твердым стоком, а транс­портирующие способности рек уменьшились из-за вырубки лесов в бере­говых зонах, ввиду чего паводковые расходы растекались по поймам рек, где зачастую была произведена жилая застройка. Осуществлялась бесконт­рольная выборка из пойм рек инертного материала (песок и галька), кото­рый бы задерживал дождевую воду. На ряде рек до сих пор отсутствует гид­рологическая съемка русел;

•    не выполняются требования законов и решений правительства об ограни­чении строительства и ведении определенной хозяйственной деятельности в водоохранных зонах (например, требования Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах);

•    резкое сокращение за последние 10 лет гидрологических постов наблюде­ния на реках России, их крайне слабое техническое оснащение специаль-

ными приборами и средствами связи. Например, за последние 10 лет коли­чество наблюдательных постов и водомерных станций сократилось в целом на юге России вдвое, а в Карачаево-Черкесии — в 5 раз, в Приморье — на 40 %, в Иркутской области в 3 раза;

•    слабо отработан вопрос информационного обмена в рамках системы мони­торинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуа­ций;

•    недостаточная подготовленность руководителей, особенно органов мест­ного самоуправления, в области предупреждения и ликвидации чрезвы­чайных ситуаций. Некоторые руководители органов исполнительной влас­ти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не смогли правильно оценить масштабы и опасность чрезвычайной ситуа­ции, не обеспечили своевременное оповещение и информирование насе­ления об угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, не провели эваку­ационные мероприятия (г. Ессентуки, Кочубеевский и Георгиевский районы Ставропольского края, г. Армавир, Новокубанский и Успенский районы Краснодарского края, г. Алагир, Адыге-Хабльский и Зеленчукский районы Карачаево-Черкесской республики и др.);

•    наличие проблем в решении задач предотвращения катастрофических наводнений как организационного, так и научно-технического характера;

•    слабая подготовленность населения к восприятию предупреждений

об опасных явлениях и к действиям при угрозе и возникновении чрезвы­чайных ситуаций, повлекшая за собой в ряде случаев неадекватность пове­дения и нежелание заблаговременно покидать свои дома. Отчасти этим объясняется большое количество жертв в Южном федеральном окру­ге в июне 2002 года. Население не подготовлено к действиям при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций. У части населения отсутствует доверие к руководству на местах. По результатам работы в условиях катаст­рофического наводнения на юге России в отношении некоторых местных руководителей были возбуждены уголовные дела, а шесть руководителей были освобождены от должности;

•    запоздалая реакция местных органов власти на развитие обстановки и как следствие этого — замедление в организации поисково-спасательных работ в зонах наводнения. В ряде случаев эвакуация населения происходила од­новременно с проведением спасательных работ;

•    недостаточная координация действий исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и различных ведомств при организации работ по предотвращению наводнений и при организации спасательных работ;

•    недостаточное внимание местных органов власти к проведению противо­паводковых мероприятий;

•    отсутствие правовых основ системы страхования сооружений в зонах наводнения;

•    наводнения вновь поставили на повестку дня проблему эффективности си­стемы управления водными ресурсами;

•    недостаточность резервов финансовых и материальных ресурсов, выделяе­мых в субъектах Российской Федерации для ликвидации последствий чрез­вычайных ситуаций;

•    отсутствие отработанной системы оповещения сельского населения и рез­кое сокращение в сельской местности сетей проводного радиовещания;

•    слабое информационное обеспечение населения во время проведения по­исково-спасательных и восстановительных работ, частые нарушения в ра­боте сетей вещания;

•    частые признания местных властей о невозможности справиться с по­следствиями стихии своими силами, о необходимости помощи центра в силах и средствах. В то же время, например, средства, получаемые субъ­ектами Российской Федерации на предупреждение чрезвычайных ситуа­ций в виде платежей за пользование водохозяйственными объектами, рас­ходовались руководителями территорий не по назначению, а для решения других проблем регионов. Так, общая сумма этого сбора по ЮФО состави­ла 900 млн рублей, а по назначению было израсходовано только 12 %.

•    очень большие сроки проведения восстановительных работ на объектах жизнедеятельности пострадавшего населения в районах наводнений;

•    малая устойчивость отраслей экономики, в первую очередь объектов энергетики, водоснабжения, связи и транспорта, попадающих в зоны на­воднения;

•    наличие в зонах возможного затопления большого числа жилых сооруже­ний, построенных из быстроразрушающихся строительных материалов, неспособных противостоять даже слабому паводку. Большинство разру­шенных домов во время наводнений на юге России были построены из са­мана — материала, который не предусмотрен для жилищного строительст­ва никакими документами строительных норм и правил;

•    наличие большого количества бюрократических барьеров при решении вопросов компенсации утерянного вследствие наводнения жилья и имуще­ства, недостаточный уровень самих компенсационных выплат;

•    наличие большое количества жилой застройки (зачастую самовольной) в поймах рек, что привело к разрушению большого количества жилых домов;

•    правовая нерешенность вопроса борьбы с проявлениями явлений маро­дерства в зонах чрезвычайных ситуаций;

•    недостаточная организованность в распределении гуманитарной помощи пострадавшим;

•    размещение в зонах возможных затоплений экологически опасных произ­водств;

•    отсутствие у местных органов власти отлаженной методики проведения мобилизационных работ и эвакуации населения;

•    отсутствие в бассейнах ряда рек (например, на Тереке) регулирующих емкостей (водохранилищ);

•    несогласованные действия персонала гидроузлов по пропуску (спуску) вод. Наличие случаев непродуманных поспешных аварийных сбросов воды из переполненных водохранилищ. Аварийный сброс воды из одной плоти­ны мог привести к перегрузке всех остальных;

•    хроническое недофинансирование из федерального и местных бюджетов нужд гидрометеослужб, берегоукрепительных мероприятий, гидротехниче­ских сооружений;

•    качественный (а не количественный) характер прогнозной информации, не позволяющий заблаговременно определять масштабы паводка (зоны за­топления, уровни воды в реках и т.д.) и выработать адекватные решения и рекомендации;

•    только в России за государственный счет возводятся новые дома для граж­дан, потерявших жилье, построенное в опасных для проживания зонах. На восстановление жилья в пострадавших районах юга России было выде­лено государством 6,5 миллиарда рублей. И при этом часто опять строят там, где строить нельзя. По мнению Н. Тарасова, руководителя государст­венной водной службы МПР России, нет ни одного строящегося объекта, будь то жилой дом или объект социального назначения, возведение кото­рого было бы согласовано с Министерством природных ресурсов, с учены­ми. Люди строятся снова в зоне риска, прекрасно при этом понимая, что обрекают себя на повторение уже происшедшей катастрофы. Строятся и не страхуют свое жилье. А все происходит потому, что эти люди уверены: снесло сегодня их дома, завтра государство построит им новые. Еще лучше того, который был.

Для преодоления выявленных проблем целесообразно:

•    разработать концепцию государственной политики в решении проблемы наводнений в Российской Федерации. На ее основе разработать федераль­ные законы, регулирующие использование паводкоопасных территорий и создание системы страхования от наводнений;

•    изучение вопросов создания единого федерального органа, ответственного за состояние водного хозяйства страны;

•    создание разветвленной системы гидрометеопостов и метеостанций стра­ны в рамках Росгидромета России и оснащение их современными прибо­рами и средствами связи, обеспечивающими оперативное и гарантирован­ное доведение данных до прогностических центров;

•    совершенствование системы прогнозирования наводнений. Развитие наземной и космической составляющих мониторинга состояния уровня воды в реках и озерах страны;

•    повышение эффективности управления водными ресурсами. При этом работа с водными ресурсами должна рассматриваться в контексте общих проблем природопользования и природоохраны. Отход от административ­ного деления водных ресурсов;

•    обязательное обучение и аттестация руководителей субъектов Российской Федерации по действиям в случае чрезвычайной ситуации. Разработка чет­ких планов действий по предупреждению паводковых ситуаций и алгорит­ма действий органов местного самоуправления при получении штормовых предупреждений на случай наводнений;

•    создание эффективных систем оповещения и информирования органов местного самоуправления и населения об опасных явлениях природы;

•    разработка концепции регулирования риска наводнений, направленной на снижение риска ущерба — уменьшать риск паводка, степень уязвимости хозяйственных объектов, улучшать системы прогнозирования и оповеще­ния и др.;

•    проведение инвентаризации гидротехнических сооружений с определени­ем балансодержателей бесхозных ГТС и разработка деклараций безопасно­сти ГТС; составление перечня ГТС страны;

•    разработка планов проведения дноуглубительных работ на реках страны;

•    повышение уровня подготовки населения к действиям в случае угрозы возникновения наводнения. Разработка, издание и распространение специальных памяток для населения, проживающего в районах возможно­го наводнения;

•    разработка экономических подходов к решению проблемы наводнений. Стимулирование страховой защиты населения, так как практика восстановления жилья только за счет государства негативно сказывается на экономике страны;

•    проведение мероприятий по повышению уровня подготовки, технического оснащения и оперативности реагирования на возникающие чрезвычайные ситуации спасательных формирований, а также совершенствование их ор­ганизационной структуры.

Ряд из этих предложений уже находятся в процессе реализации. Выступая в ноябре 2002 года на Всероссийском сборе руководящего состава МЧС России, премьер-министр Михаил Касьянов предложил «прививать» руководителям навыки работы в чрезвычайных ситуациях. Он заявил, что «нужны действен­ные меры, чтобы те лица, которые отвечают за гражданскую оборону и преду­преждение чрезвычайных ситуаций на местах, чувствовали свою ответствен­ность и имели конкретные навыки работы в чрезвычайных ситуациях». Он напомнил, что в 2002 году при ряде чрезвычайных ситуаций были продемонст­рированы «неадекватность системы оповещения и несостоятельность руково­дителей» ряда населенных пунктов в условиях чрезвычайной ситуации. МЧС планирует организовать уже в 2003 году обязательное обучение и аттестацию руководителей всех уровней по вопросам управления в кризисных ситуациях.

Глава МЧС России Сергей Шойгу сообщил, что МЧС России намерено предложить правительству законопроект, согласно которому любой человек, вступающий в должность руководителя, отвечающего за сферу гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, должен пройти курс обучения и в резуль­тате обладать необходимыми навыками работы.

Одной из важнейших задач на 2003 год МЧС России считает выработку мер по предупреждению разрушительных последствий весенних паводков и навод­нений на территории России. Межведомственная комиссия (МВК) поручила Минприроды России разработать в 2003 году совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти комплексную программу дей­ствий по предупреждению наводнений на территории России. При подготовке этой программы особое внимание будет уделено мероприятиям, повышающим пропускную способность тех рек, которые ежегодно создают угрозу катастро­фических наводнений в России. Минприроды поручено решить проблему бес­хозных гидротехнических сооружений, многие из которых находятся в неудов­летворительном техническом состоянии и представляют угрозу для населения и территорий. МВК настаивает на том, чтобы каждое гидротехническое соору­жение имело хозяина, который смог бы обеспечивать его безопасное функцио­нирование.

Росгидромету МВК поручила обеспечить восстановление разрушенных на юге России наводнениями 2002 года гидрологических постов, развитие их сети и оснащение специальным оборудованием, повысить качество оперативных прогнозов.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано ускорить формирование и развитие территориальных систем мониторинга и лаборатор­ного контроля, создать необходимые резервы финансовых и материальных средств на случай наводнений.

Минприроды России совместно с Минэкономразвития России, МЧС Рос­сии, Росгидрометом и другими министерствами и ведомствами приступило к разработке Комплексного плана мероприятий по повышению безопасности гидротехнических сооружений. Документ предусматривает принятие норма­тивно-правовых и организационно-управленческих мер. В частности, плани­руется упорядочить экспертизу проектов застройки для предотвращения бес­контрольного строительства в зонах вероятного затопления; отладить системы наблюдения для регулирования стоков. Кроме того, необходимо решить во­просы собственности на гидротехнические сооружения. На реализацию плана в 2002—2005 гг. планируется затратить 3,93 млрд рублей, при этом около 80 % этих средств необходимо освоить до конца 2003 года.

Некоторые выводы по ликвидации последствий наводнения в Европе

1.   Правительства стран Европы проявляли особую заботу по возмещению ущерба, нанесенного наводнением мелкому бизнесу, а у нас наблюдалось пол­ное отсутствие интереса к этому бизнесу.

2.   Обращает на себя внимание высокий уровень организации спасательных работ и, в частности, четко отлаженный механизм заблаговременного отселе­ния людей из зон возможного затопления, хотя и там были случаи отказа жите­лей покинуть свои жилища, но не столь массовые, как в России.

3.    Наводнение захватило наиболее густонаселенные районы Европы, где проживают миллионы человек (только в Германии наводнением была подвер­жена территория с населением более 4 млн человек), затронув столицы и круп­ные города стран Европы (Вена, Прага, Будапешт, Братислава и др.), но число жертв наводнения было гораздо меньше российских.

4.  Следует отметить высокую сознательность граждан стран Европы, позво­лившую организовывать целые армии добровольцев, численность которых в несколько раз превышала численность привлеченных воинских подразделе­ний, активно участвовавших в проведении спасательных работ. Эта же созна­тельность и сострадание к потерпевшим проявлялась и в оказании ими добро­вольной финансовой помощи через фонды помощи. Так, только в Германии добровольные взносы граждан в оказании помощи потерпевшим превысили 120 млн евро.

5.   Гораздо более важная роль западных страховых компаний в возмещении ущерба от наводнения (порядка 15—20 % от общего ущерба) по сравнению с российскими (не более 2—3 %).

7.   Наличие в Европе обширной сети специальных фондов, ведающих во­просами возмещения ущерба — по преодолению последствий катастроф, по возмещению имущественных потерь, по восстановлению инфраструктуры, помощи предпринимателям.

8.   Высокая роль средств массовой информации в оповещении и информи­ровании населения на всех этапах, в течение всех суток без перерывов в работе.

9.    Высокая социальная поддержка населения в зонах наводнения — бес­платный общественный транспорт, бесплатное пользование телефонной свя­зью, значительная материальная поддержка пострадавших в кратчайшие сроки и др.

10. Почти полное исключение проявлений такого явления, как мародерство.

11.   Умение европейской экономики даже из такого стихийного бедствия, как наводнение извлекать пользу: новые потребности в строительстве, строи­тельных материалах, переоснащение производств, развитие инфраструктуры — дают толчок развитию экономики. Главный минус — разрушение инфраструк­туры и, как следствие, падение производительности. Основной плюс — разру­шенное надо будет восстанавливать, поэтому неизбежен рост как инвестици­онного спроса, так и потребительского.

Очевидно, что придется ликвидировать последствия наводнения и восста­навливать инфраструктуру. Для этого будет задействовано большое количество дополнительных ресурсов, времени и денег. Фирмы, которые будут выполнять новое строительство и восстановление инфраструктуры, получат дополнитель­ные заказы. Соответственно, увеличится занятость, а также и количество денег в экономике, так как страховые фирмы и государство направят на возмещение ущерба огромные средства. В итоге, это должно помочь Европе быстрее выйти из рецессии и увеличить темпы экономического роста. С учетом последствий стихии все сектора экономики организуют «защитные мероприятия», которые в случае повторения подобной стихии должны обезопасить основные произ­водственные фонды и всю инфраструктуру. Это должно «вылиться» в дополни­тельный спрос на услуги и оборудование, которое будет в этом задействовано, увеличить занятость и в итоге привести к усилению темпов роста всей эконо­мики.

12.  Глубокие выводы и быстрая реакция, направленная на преодоление вы­явленных недостатков.

13.   Одинаковые тревоги как в Европе, так и в России по повышению эф­фективности мониторинга и прогнозирования наводнений — как в националь­ных масштабах, так и в масштабе всей планеты.

14.  Более высокое экологическое воспитание людей на Западе, которое еще раз показывает, что природе может противостоять и взаимодействовать с ней только просвещенное общество. Надо учить людей не бояться природы, не бо­роться с ней, а жить в гармонии. Ведь человек — тоже неотъемлемая ее часть.