Повышению уверенности людей в преодолении негативных последствий наводнений способствует еще одна важнейшая составляющая экономического механизма, обеспечивающего выполнение задач в данной сфере общественных отношений. Этой составляющей является страхование рисков возникновения наводнений и гражданско-правовой ответственности, проводимое как в обязательном, так и в добровольном порядке.
Поскольку государство не может взять на себя все бремя расходов, связанных с ликвидацией последствий наводнений, то необходимо, чтобы жители и субъекты Российской Федерации, компании и различные производственные объединения, особенно те, которые являются владельцами частного капитала и активно инвестируют средства в строительство и недвижимость, были также вовлечены к процесс обеспечения собственной безопасности и безопасности своих капиталов.
Важная роль в этом принадлежит государственным и особенно частным страховым компаниям. Мировая статистика показывает, что затраты страховых компаний за последние годы неуклонно растут и составляют сейчас около 40 % от общего экономического ущерба от природных катастроф.
Этот механизм, способствующий предупреждению чрезвычайных ситуаций различного характера и осуществлению защитных мероприятий от них, получил в зарубежных странах широкое распространение, и его практическая реализация регламентирована многими национальными законодательными актами, в том числе специальными, регулирующими отношения физических и юридических лиц по данным вопросам. Наиболее полное решение этот механизм нашел в США.
В США, где проблема наводнений, как и у нас, является очень острой, а страховое дело развито очень высоко, давно поняли, что защита от стихийного бедствия требует серьезного правового обеспечения на федеральном и местном уровнях. Правительство Соединенных Штатов активно включилось в борьбу со стихией. В США действуют законы о государственном страховании от наводнений и о защите от наводнений, которые предусматривают правовую защиту владельцев собственности при условии соблюдения местными властями установленных в общегосударственном масштабе правил землепользования. В случае невыполнения всех условий государственная программа страхования не распространяется на данный штат или общину и каждый собственник вынужден действовать на свой страх и риск.
В 1973 году в США был принят специальный закон о защите от наводнений («Р1оой Й18а§1ег рго1есИоп ас!»). Этот закон обязывает заемщиков по ипотеке застраховаться от наводнения, если соответствующий объект расположен в местности, подверженной угрозе наводнения. Данный закон и закон о страховании от наводнений имели целью установить территории, подверженные угрозе наводнений, и определить их границы, а также содержали ряд других дополнительных требований.
Заемщик обязан обеспечить страхование от наводнения в случае получения ссуды, застрахованной или гарантированной федеральными органами, если ссуда предоставлена для приобретения имущества или осуществления строительства в районах, где существует угроза наводнения. Требования страхования действуют вне зависимости от того, участвует ли соответствующая власть данной местности в реализации конкретной программы или нет, а также в случае, когда банк берет себе процент по закладной на соответствующее имущество. Если имущество расположено в зоне, подверженной угрозе наводнения в пределах данной местности, то банк должен потребовать от заемщика обеспечить страхование от наводнения. Размер страховой суммы должен быть равен меньшей из двух величин — неоплаченному остатку основной суммы долга или максимальному лимиту покрытия (обеспечения), предусмотренному для данного вида имущества, являющегося предметом сделки. Банк должен потребовать от заемщика письменное подтверждение того, что заемщик осознает факт нахождения имущества, используемого в качестве обеспечения ссуды, в зоне, где существует угроза наводнения, и что он получил от банка обязательное уведомление о федеральной помощи в случае стихийного бедствия. Такое уведомление должно быть вручено заемщику до закрытия ссуды.
Закон США «О защите от наводнений» установил, что штаты и местные общины могут рассчитывать на федеральную помощь только в том случае, если они будут участвовать в федеральной программе по страхованию от наводнений и принимать соответствующие общенациональным стандартам эффективные меры по уменьшению ущерба от них. Домостроители, осуществляющие свою деятельность в угрожаемых наводнениями зонах и получающие государственную помощь, должны представлять договор страхования от наводнений на полную стоимость дома или сумму, эквивалентную максимально разрешенной законом о страховании от наводнений. Шкала страховых взносов, применяемых в различных районах, устанавливается РЕМА на основе специальных карт ставок страхования от наводнений, которые в свою очередь способствуют рациональному землепользованию и ограничению использования территорий, подверженных затоплению, выносу строительства промышленных объектов и жилых домов за пределы таких зон, проведению предупредительных мероприятий и снижению ущерба от наводнений.
Закон о страховании от наводнений был принят Конгрессом США в 1968 г. По этому закону страховой фонд составляется из денежных сумм, поступающих от страховых компаний и от федерального страхового ведомства. Ряд последующих катастрофических наводнений стимулировал рост страхового фонда, который, однако, оказался недостаточным, чтобы скомпенсировать некоторые наиболее крупные из них. В соответствии с законом 1968 г. максимальная сумма страховки составляла 17,5 тысячи долларов для обычного односемейного дома. Полис предусматривал страховые отчисления в пользу страховых компаний в размере 2 % от страховой суммы. На каждые 100 долларов суммы страхования владелец вносил 35 центов в год.
В 1986 году в США была разработана национальная программа страхования от наводнений, которую затем преобразовали в федеральную. Она представляет большие возможности в плане разработки и издания местных правил относительно использования затапливаемых земель. Бюро страхования, входящее в федеральное агентство по ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществляет надзор за страхованием от наводнений, подготавливает карты затапливаемых территорий, а также определяет критерии местного правового регулирования. Конгрессом Соединенных Штатов санкционировано создание национальной ассоциации агентов, занимающихся страхованием от наводнений. Ассоциация объединяет частные страховые компании. Если, например, по заключению министерства жилищного строительства и развития городов ущерб не может быть возмещен частными фирмами, федеральное правительство может взять на себя частичное или полное удовлетворение претензий.
В 1994 году был принят закон США «О реформе национальной системы страхования от наводнений». Основная идея этого закона состоит в том, что предупредительные мероприятия касаются каждого и нет смысла государству, а следовательно, и налогоплательщикам, нести все бремя расходов на их реализацию. И, наконец, главное — население должно быть в обязательном порядке информировано о своей собственной ответственности: государственная защита и страховая компенсация возможны только в случае выполнения предписанных предупредительных мер, включая рекомендованные РЕМА по вопросам землепользования, и если администрации штатов и местного самоуправления, предприятий и учреждений, общественные объединения и граждане их не реализуют, то страховое возмещение не может быть ими получено.
Заключая страховые договора с физическими лицами и организациями, страховые компании берут на себя определенные финансовые обязательства по компенсации потерь, связанных с последствиями наводнений. Чтобы создать более благоприятные условия для своей финансовой деятельности, национальные страховые компании могут, в свою очередь, заключать договора с международными перестраховочными компаниями и таким образом вовлекать последние в общий процесс страховой деятельности. В случае крупных затрат по страховым обязательствам страховые компании могут использовать финансовые возможности своих международных партнеров и избегать таким образом финансового банкротства.
За рубежом страховые и перестраховочные компании все чаще участвуют совместно в выплате страховых потерь. Так, например, даже в условиях мощного рынка страховых услуг в США, в случае крупной природной катастрофы в этой стране свыше половины общего потенциального ущерба (до 14 млрд долларов США) будет возмещено совместно национальными и иностранными перестраховочными компаниями.
Деятельность страховых и перестраховочных компаний во многом совпадает с интересами государства, поскольку в конечном итоге она позволяет организовать своевременную помощь пострадавшим и способствует повышению безопасности проживания людей, являя собой один из способов защиты от наводнений. Страховые организации добиваются этого страховым регулированием риска путем включения в договора требований к страхуемым субъектам по соблюдению установленных правил по безопасному размещению принадлежащей им собственности, знанию и соблюдению правил поведения в случае чрезвычайной ситуации и т. д. Одной из крайних мер может быть, например, отказ от страхования при размещении объекта страхования на крайне опасных участках территории, например, в пойме реки.
Поскольку страховые компании не могут определять вслепую размеры страховых выплат, то, чтобы сделать это, им необходима определенная информация о риске отдельных территорий, связанном с возможным наводнением. Для получения такой информации компания должна поддерживать тесный контакт с учеными-гидрологами и специалистами, занимающимися оценкой риска, и даже частично инвестировать ведение этих работ.
Наличие информации об опасных природных событиях и связанных с ними экономических, экологических и социальных потерях дает возможность страховым и перестраховочным компаниям разработать вероятные сценарии страховых услуг для каждого региона и страны в целом. Для оценки возможных страховых убытков страховщики определяют общие финансовые обязательства, взятые ими по страховым договорам, и умножают их на коэффициент убытков, полученный на основе оценок опасности наводнения и прогнозируемого риска. В итоге получается сумма выплат, в соответствии с которой корректируется величина взимаемых страховых отчислений. Таким образом, только на основе научно обоснованной оценки риска, страховые компании могут добиться положительного сальдо баланса доходов и расходов и тем самым гарантировать свое существование.
Практически решение проблем компенсации ущерба, причиненного наводнением, путем страхования встречает ряд трудностей. Прежде всего это невозможность достаточно четкой прогнозной оценки страхового риска, возможность катастрофических наводнений с огромным ущербом, требующим для своей компенсации очень больших страховых фондов. Все это осложняет развитие страхования в целом, приводит к разнообразию систем страхования в различных странах.
В России страхование от природных опасностей ведется в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Насколько действенно он работает, можно проследить на конкретных примерах.
Ущерб от весенних наводнений 2001 года в Якутии и Иркутской области достигал сотен миллионов долларов. В любой экономически развитой стране большую долю убытков возместили бы страховые компании. У нас же все обстоит иначе. Так, по оценкам министра финансов Алексея Кудрина, только в Якутии объем средств, необходимых для восстановления разрушенного наводнением жилья, оценивался в сотни миллионов долларов. При этом планировалось, что более половины выплатит компания «АЛРОСА», а остальное — бюджет. О выплатах страховщиков речь даже не шла.
Лидерами по страхованию строений и личного имущества граждан в регионах России являются местные компании, входящие в систему «Росгосстраха». Однако в управлении «Росгосстраха» по Республике Саха (Якутия) сообщили, что в 2001 году они умышленно не пошли на страхование большого числа объектов, которые могли пострадать в результате наводнения. В частности, в городе Ленске страховые операции вообще не осуществлялись. Дело в том, что риски затоплений многих населенных пунктов на Лене слишком высоки, а наводнения, правда, меньшей силы, там происходят почти каждый год. В итоге «Росгосстрах» не смог полностью расплатиться по убыткам еще за прошлые годы. Не было информации о наличии или отсутствии страховой защиты у разрушенной наводнением ленской нефтебазы. Однако, скорее всего, полноценное страхование имущества и ответственности не осуществлялось. При этом ущерб природе и имуществу от наводнения был просто грандиозен, ведь на нефтебазе было повреждено 89 резервуаров с бензином, мазутом и дизельным топливом. Приблизительная сумма ущерба водным ресурсам от попавших в реку 18 тыс. тонн топлива составляла около 100 млн долларов.
Зато страховое возмещение получил «Иркутскнефтепродукт». За пострадавшую от наводнения устькутскую нефтебазу страховая компания «Прогресс-Гарант» выплатила около 25 млн рублей. Во время весеннего паводка, когда вода поднялась на полтора—два метра, на нефтебазе серьезно пострадали электрооборудование и дренажные системы и в меньшей степени — причалы, производственные цеха и насосная станция. Возмещение было осуществлено по договору страхования имущества от огня и иных рисков, полный лимит ответственности по которому составлял 844 млн рублей. Следует отметить, что здесь не характерным для российского рынка являлся не только сам факт полноценного страхования нефтебазы, но и грамотно осуществленные работы по уменьшению ущерба. Например, вовремя было демонтировано дорогостоящее оборудование и предотвращено повреждение нефтехранилищ. Совместными усилиями специалистов компаний «Иркутскнефтепродукт» и «Прогресс-Гарант» удалось избежать катастрофических, подобных ленским, последствий наводнения. По оценкам специалистов, максимально возможный ущерб, который мог быть нанесен в результате наводнения, составил бы порядка 100 млн долларов, без учета ущерба, который мог быть нанесен окружающей среде.
К сожалению, абсолютное большинство объектов в России либо не застрахованы вообще, либо застрахованы неполноценно.
Это особенно касается личного имущества. Во время зимнего наводнения на Кубани в наибольшей степени пострадал город Темрюк. Темрюкский филиал «Росгосстраха» выплатил 500 тысяч рублей 35 семьям. Выплаты небольшие — от 16 до 80 тысяч, в зависимости от страховой суммы. Люди экономят, страхуют только дом, а не имущество. Самое главное, страховка-то небольшая. С 80-х годов ставки не менялись: 30 копеек со ста рублей в год. Застрахуешь имущество на 10 тысяч — заплатишь 30 рублей за год. Но бедные люди вообще предпочитают не платить.
В «Росгосстрах-Ставрополь» на 15 июля 2002 года поступило 1 683 заявления о возмещении ущерба от частных лиц из 11 районов края. Из них —
1 659 заявлений о полной или частичной гибели строений и 24 заявления о порче имущества. Наиболее пострадали Минераловодский район (876 заявлений) и Кочубеевский район (114 заявлений). Ущерб САО «Росгосст- рах-Ставрополь» составил около 5 млн рублей. Ущерб по Дагестану составил всего 200 тыс. рублей. Это связано с тем, что, как отмечали в территориальном управлении «Росгосстраха» по Республике Дагестан, пострадали в основном горные районы, где число застрахованных было минимально.
Но что там простые граждане — многие из хозяйств, пострадавших от наводнения, не оформили страховки, хотя об этом много раз предупреждало и на этом настаивало правительство Ставропольского края, а другие страховали свое имущество не полностью. «Росавтодор» смог выделить в прошлом году на страхование 26 тыс. км федеральных дорог (всего их около 40 тыс.) лишь 90 млн рублей (для сравнения: 1 км построенной недавно Каширской трассы стоит 60 млн). Ущерб «Росгосстраха» составил около 20 млн рублей. Но для восстановления всех трасс дорожникам понадобится денег в несколько раз больше.
В начале августа ОАО «Росгосстрах» перечислило 1 370 млн руб. в Управление автомобильных дорог по Краснодарскому краю на выплаты по заявленному ущербу на федеральных дорогах и мостах, поврежденных в результате стихийного бедствия на юге России. В «Росгосстрах» из управлений автомобильными дорогами «Кубань», «Кавказ» и «Адыгеяавтодор» поступили 15 пакетов документов, подтверждающих причины и обстоятельства наступления страховых случаев, а также размер причиненного ущерба. По состоянию на 30 июля было составлено 4 страховых акта на сумму 1 370 млн руб. Часть этой суммы по договорам перестрахования будет возвращена в «Росгосстрах» до конца августа. Страховыми случаями в Краснодарском крае признаны также повреждения двух мостов через реки Кубань и Уруп и подъезды к ним на автомагистрали «Кавказ», а также повреждения автодороги «Подъезд к г. Майкоп» автомагистрали «Кавказ». Ожидалось дальнейшее поступление документов, подтверждающих причины и обстоятельства наступления страхового случая, а также размер причиненного ущерба.
По состоянию на 15 июля в ОАО «Росгосстрах» поступило порядка 40 оповещений об убытках на федеральных объектах. Наибольший ущерб ожидался в Республике Адыгея (автодорога Майкоп — Гузерипль), в Республике Северная Осетия — Алания (автодорога Кавказ — Алагир — Н. Зарамаг — до границы с Грузией), в Кабардино-Балкарии (автодорога Урвань — Уштулы) и в Карачаево-Черкесии (автодорога Черкесск — Домбай). На этих автотрассах участки дорог и искусственные сооружения на них (мосты, водопропускные трубы и т. д.) разрушены или частично повреждены.
ОАО «Росгосстрах» в рамках федеральной программы осуществляет страхование федеральных дорог, мостов, тоннелей, защитных сооружений дорог, эстакад, галерей и разнообразных объектов инфраструктуры дорог. Страховым случаем признается одно из стихийных бедствий (буря, смерч, землетрясение, наводнение, ливень, паводок), а также просадка грунта, оползень, обвал, воздействие грунтовых вод, противоправные действия третьих лиц (умышленное повреждение или уничтожение объектов страхования, терроризм), взрыв, произошедший по любой причине, и дорожно-транспортное происшествие.
А вот страховая компания «СОГАЗ» авансировала восстановление инфраструктуры газоснабжения, пострадавшей от наводнения на юге России. Уже 22 июля ОАО «СОГАЗ» осуществило выплаты по ущербу, причиненному инфраструктуре газоснабжения в результате наводнений на юге России. Общий объем выплат составил 47,5 млн рублей.
В результате наводнения на территории Ставрополья, Краснодарского края, Кабардино-Балкарской республики и Дагестана были разрушены отдельные участки газопроводов. Инфраструктура газоснабжения в этих районах была застрахована в ОАО «СОГАЗ». Обычная практика урегулирования убытков в подобных случаях состоит в том, что пострадавшие предприятия за свой счет полностью восстанавливают поврежденное оборудование, а затем страховщик оплачивает их фактические расходы на восстановление. Ввиду больших объемов причиненного стихией ущерба, при использовании такой схемы финансирования восстановительные работы могли бы существенно затянуться, поэтому выплаты были произведены авансом, не дожидаясь окончательного восстановления разрушенной инфраструктуры. Это позволило сократить сроки восстановления нормального газоснабжения пострадавших территорий.
Некоторые обобщенные данные о выплате страховщиков по стихийным бедствиям на юге России представлены в таблице.
Суммарные выплаты страховщиков не превысили 2—3 % от общего ущерба (более 16 млрд руб.)
Наилучшим инструментом регулирования землепользования на паводкоопасных территориях может быть гибкая программа страхования (сочетающая обязательный и добровольный принципы), суть которой в том, что при рациональном (с позиций защиты) использовании территории страхователю выплачивается гораздо большая сумма, чем в случае игнорирования им соответствующих рекомендаций.
Смысл страховой гидротехники заключается в том, что если человек собирается построить дом на берегу реки, то он обязан будет застраховать себя и свое имущество от возможного паводка. Страховщик, в свою очередь, установит сумму страховки в зависимости от того, как часто этот участок подтопляется водой. Если страховка будет минимальной, то человек подумает о строительстве в данном месте. Человек сам будет о себе заботиться, а государство, в случае затопления данного участка, не будет тратить бюджетные средства, расплачиваясь за людскую беспечность. К сожалению, пока у страховых компаний нет сведений о том, какие территории подвержены частым затоплениям, а какие — нет. Необходимо проведение зонирования территорий по уровню паводковой опасности. Тогда бы местные власти внимательно следили за гидросооружениями, строили дамбы и отселяли бы постепенно людей из опасных мест, не допуская их застройки.
Специалисты из Государственного гидрологического института, занимающиеся речными руслами, считают, что надо тратить деньги не на спасение утопающих, а на отселение их из зон затопления и на изучение гидрологических процессов. В США, где умеют считать каждый цент, из пойм рек отселили за государственные деньги тех, кто поселился там давно. Тех, кто настойчиво проникает туда и сейчас, будут эвакуировать за их же кровные.
Таким образом, страхование является одним из важнейших звеньев обеспечения безопасности людей и объектов, позволяющее смягчить экономические последствия катастрофических затоплений. Федеральный бюджет не может быть единственным источником финансирования противопаводковых мероприятий и компенсаций ущерба. Поэтому актуальной сегодня становится задача привлечения частнопредпринимательских инвестиций, в том числе зарубежных. Мировой опыт показывает, что основой структуры защиты и адаптации хозяйствования на затапливаемых землях, так же как одним из важнейших побудительных мотивов для частных инвестиций в строительстве защитных сооружений, должна быть система страхования от наводнений.
Создание подобной правовой системы у нас потребует большой работы. Субъектам Российской Федерации стоило бы воспользоваться правом законодательной инициативы и внести в Государственную Думу предложения по разработке законов о страховании и защите от наводнений. Этот закон должен регламентировать использование пойм рек, планирование и проектирование строительства на затапливаемых территориях, использование защищаемых земель, системы прогноза и оповещения о паводках. Закон о страховании от наводнений должен определить взаимоотношения государства, частных страховых и инвестиционных компаний, всех других юридических и физических лиц, имеющих отношение к хозяйственной деятельности в поймах рек.
В настоящее время, например, работы по обоснованию страхования от наводнений проводятся Дальневосточным филиалом российского Института водного хозяйства. Однако делается это слишком медленно. Старая система обязательного страхования разрушена, а новая еще не создана.
На Западе наводнения больше интересуют страховые компании, чем административные органы и спасателей. Чем ближе человек построился к урезу воды, тем больший страховой взнос он платит. Вот и все. Следует проблему паводков переводить из области ЧС в область экономики.