Проект Союзного договора Хасбулатова союзный договор

Мы, полномочные представители народов союзных государств, сознавая свою историческую ответственность; выражая интересы, потребности и устремления сограждан; отдавая приоритет общепризнанным ценностям, правам и свободам человека; учитывая исторически сложившиеся свя­зи и общность судеб своих народов, их право на самоопреде­ление и свободное развитие; признавая устремленность на мирное и дружеское сотрудничество со всеми народами, вы­ражаем настоящим свою готовность стать полноправным членом-учредителем Союза (Сообщества) свободных суве­ренных государств.

Раздел I

Статья 1. Участниками настоящего Союзного договора — субъектами Союза (Сообщества) являются союзные респуб­лики (перечень всех 15 республик).

Статья 2. Участники-учредители Союза соглашаются с тем, что Союз (Сообщество, Содружество) — это конфедера­тивное объединение суверенных с международно-правовой точки зрения государств. Суверенитет Сообщества основан исключительно на тех полномочиях, которые определены настоящим Договором и добровольно переданы ему госу­дарствами — учредителями Сообщества.

Статья 3. При этом вся полнота власти на территории го­сударств-учредителей осуществляется самими государства­ми, вступающими в договорные отношения. Единственным источником и носителем государственной власти в респуб­ликах являются их народы.

Статья 4. Государство — учредитель Сообщества, подпи­савшее настоящий Договор, сохраняет свой суверенитет, за исключением тех полномочий, которые им добровольно передаются в ведение координирующих органов Сообщест­ва. Законы каждого государства — члена Сообщества имеют приоритет на всей его территории и не подлежат отмене ли­бо произвольному толкованию органами Сообщества, сфор­мированными для осуществления задач, определенных госу­дарствами-учредителями в настоящем Договоре.

Статья 5. Каждое государство — учредитель Сообщества имеет свое гражданство. Вопрос о едином гражданстве в Со­обществе будет решаться на последующих этапах развития Конфедерации.

Статья 6. Каждое государство-учредитель имеет свой Ос­новной Закон — Конституцию, которая и меняется, и допол­няется исключительно волеизъявлением народов государств или представительными органами государственной власти.

Статья 7. Государства-учредители представляют свои ин­тересы в международном сообществе самостоятельно и в полном объеме (без изъятий). Они могут передавать соот­ветствующие полномочия органам управления Союза (Со­общества) на основе двусторонних соглашений вне данного Договора (подлежащего ратификации Конвентом).

Раздел II

Права и свободы граждан Союза (Сообщества)

Государства-учредители соглашаются в том, что каждый человек на территории союзных государств имеет личные, имущественные (экономические), социальные, культурные и политические нрава.

Статья 1. Личные права:

• на жизнь, свободу и деятельность, обеспечивающую эту свободу;

• на недопустимость посягательства на честь и достоин­ство, вмешательства в личную и семейную жизнь и тайну корреспонденции.

Отдельные государства (республики) могут присоеди­ниться к Сообществу на правах ассоциированных членов, не делегируя своих полномочий в том объеме, как требуется полным членством в Сообществе. Это должно быть оговоре­но со всеми учредителями Сообщества во время Договорно­го процесса, а после учреждения Сообщества — конвентом с последующим утверждением парламентом Сообщества;

• на неприкосновенность жилища и имущества;

• на свободу передвижения и выбора места жительства;

• на возможность покидать страну беспрепятственно и возвращаться в нее;

• на занятие, соответствующее желаниям, способностям и возможностям человека.

Статья 2. Имущественные (экономические) права:

• на собственность (материальную и интеллектуальную), священную и неприкосновенную, охраняемую законом и не подлежащую отчуждению от личности иначе, как в порядке, определенном Законом и через Суд;

• на участие в управлении предприятиями и организа­циями, с которыми человек связан трудовыми или иными соглашениями, включая отношения собственности;

• на достойную материальную жизнь в соответствии с ме­ждународными стандартами.

Статья 3. Социальные права:

• на труд, отдых и досуг,

• на социальное обеспечение;

• на медицинскую помощь;

• на образование.

Статья 4. Культурные права:

• на воспитание, основанное на гуманистических ценно­стях, отрицающих пропаганду вражды по классовому и ино­му принципам;

• на участие в культурной жизни, в нравственном и ду­ховном возрождении своих народов, их традиций и обычаев, соответствующих нормам общечеловеческой морали.

Статья 5. Политические права:

• на принятие участия в управлении государством;

• на избирательные права, соответствующие общепри­знанным требованиям мирового сообщества;

• на свободу мысли и слова, совести и религии, возмож­ность беспрепятственного их выражения устно и письменно;

• на объединение в политические партии, организации и общественные движения;

• на иные права, признаваемые международным сообще­ством.

Статья 6. Гарантии прав и свобод гражданина и человека.

Конституции государств-учредителей содержат нормы Закона, предусматривающие гарантии прав и свобод граж­данина и человека, включая судебную защиту (суд присяж­ных) или иной, определенный Законом орган.

Раздел III

Статья 1. Полномочия Сообщества.

Государства — учредители Сообщества соглашаются в том, что для обеспечения целостности Сообщества как кон­федеративного объединения самостоятельных государств; общих интересов своих народов в экономической, политиче­ской, экономической и оборонной областях необходима пе­редача части функций государств учреждениям Сообщества создаваемым ими органам управления — Генеральной адми­нистрации Сообщества. На основе этих исключительно де­легированных полномочий создается вся система управле­ния Сообществом.

Другими полномочиями, кроме делегированных государ­ствами-учредителями, органы власти и управления Сообще­ства не обладают.

Статья 2. Объекты управления Сообщества

Государства-учредители соглашаются в том, что объекта­ми непосредственного управления (при контроле и участии государств-учредителей) органов власти и управления Со­общества могут быть:

• оборона (за исключением функций контроля и внут­ренних войск);

• общественная безопасность;

• атомная энергетика.

Статья 3. Объекты совместного управления.

Государства-учредители соглашаются в том, что объекта­ми совместного управления государств-учредителей и Сооб­щества могут быть:

• охрана природы;

• воздушный и железнодорожный транспорт, морской флот;

• оборонные отрасли промышленности и космонавтики;

•   охрана государственных границ союзных государств. Статья 4. Право собственности на объекты управления. Государства-учредители соглашаются в том, что передача

части полномочий (делегирование) Сообществу по управле­нию материальными, финансовыми и иными объектами и ресурсами не создает собственность Сообщества. Имущест­во и иные средства, выделяемые для осуществления задач Сообщества, остаются долевой (смешанной, совместной) соб­ственностью государств — учредителей Союза и не подлежат отч)окдению органами власти и управления Сообщества.

Раздел IV

Состав и структура органов власти Союза (Сообщества)

Статья 1. Формирование Генеральной администрации Сообщества.

Государства — учредители Сообщества соглашаются в том, что для обеспечения задач и интересов Сообщества не­обходима Генеральная администрация, возглавляемая Пре­зидентом Сообщества.

Статья 2. Выборы Президента.

Президент избирается парламентом государств — учре­дителей Сообщества сроком на три года без права на повтор­ное избрание. Выборы проводятся в первый понедельник де­кабря года. Президент вступает в должность в первый поне­дельник февраля текущего года после принятия присяги (инаугурации) перед членами Конституционного суда Со­общества.

Статья 3. Генеральная администрация. Президент формирует Генеральную администрацию в со­ставе:

•   государственный секретарь (межгосударственные от­ношения);

•   секретарь по делам внешних связей;

•   секретарь по делам обороны и разоружения (граждан­ское лицо);

• секретарь по финансам;

• директор Агентства безопасности;

• секретарь но транспорту и коммуникациям;

• секретарь по энергетике;

• секретарь по аграрным делам;

• секретарь по вопросам охраны природы;

• секретарь-инспектор по правам человека;

•   государственный министр — личный представитель Пре­зидента Сообщества.

Генеральная администрация формирует бюджет (из взно­сов государств — учредителей Сообщества) и представляет его в Парламент Сообщества.

Президент осуществляет руководство Генеральной адми­нистрацией в объеме установленных полномочий.

Статья 4. Конвент.

Для контроля за деятельностью Генеральной админист­рации, выработки политики Сообщества образуется Кон­вент — Совещание глав государств-учредителей, созываемое не реже одного раза в 3 месяца. Руководит работой и предсе­дательствует на его заседаниях Президент Сообщества.

Статья 5. Парламент Сообщества, его формирование.

Парламент Сообщества состоит из двух палат.

Верхняя палата — сенат, избирается по избирательным округам союзных государств сроком на 4 года, по 10 сенато­ров от каждого союзного государства.

Нижняя палата — палата депутатов, избирается пропор­ционально численности избирателей государств-учредите­лей, исходя из общего количества депутатов палаты — 400 че­ловек, сроком на 3 года.

Палаты обладают равными правами, споры между ними решаются через механизмы согласования, утверждаемые па­латами и их органами.

Выборы проводятся в последнюю пятницу октября изби­рательного года.

Статья 6. Избранным в сенат может быть любой гражда­нин государства — учредителя Сообщества, имеющий его гражданство в течение не менее 10 лет и достигший ко вре­мени выборов 30 лет, в палату депутатов — 27 лет.

Статья 7. Парламент осуществляет законодательную дея­тельность в рамках полномочий Сообщества, контролиру­ет эффективность политики Генеральной администрации, устраивает парламентские слушания министров и иных должностных лиц Сообщества; утверзвдает бюджет; входит с предложениями в парламент государств — участников Сооб­щества.

Заседания сената ведет государственный секретарь; пала­ты депутатов — спикер, избранный палатой.

Статья 8. Парламент вправе в исключительных случаях начать процедуру по отстранению Президента или любого должностного лица Сообщества от власти (импичмент), ес­ли обнаружены очевидные признаки нарушения данного Договора как основного Конституционного акта Сообщест­ва. В этом случае обвинителем выступает палата депутатов, судьей — сенат.

Максимальное наказание в соответствии с процедурой импичмента — это отстранение от должности и порицание.

Статья 9. Международный Суд Сообщества.

Международный Суд — судебный орган по рассмотре­нию взаимных жалоб и споров государств — учредителей Сообщества. Участие в нем подтверждается специальным актом государства-учредителя. Решения Суда Сообщества имеют обязательную силу.

Международный Суд Сообщества формируется из числа известных специалистов конституционного права по специ­альной процедуре, одобренной Конвентом.

РазделУ

Государства — учредители Сообщества определяют ме­стонахождение органов координации и управления Сообще­ства. Этим городом не может быть ни одна из столиц союз­ного государства.

Раздел VI

Право вхождения в Сообщество и выхода из него

Статья 1. Государства-учредители заявляют о праве каж­дого из них свободно выйти из Сообщества. Решение прини­мается через референдум простым большинством голосов граждан государства-учредителя. После принятого решения устанавливается период в 1 год для урегулирования вопро­сов, связанных с выходом республики и обеспечением нор­мальных условий функционирования государства-учредите­ля и Сообщества.

Статья 2. Участники настоящего Сообщества обладают правом расторгнуть Договор с государством-учредителем, систематически нарушающим условия Договора и обяза­тельства, вытекающие из него. Решения принимаются про­стым большинством парламента по представлению Конвента.

Статья 3. При выходе из Сообщества или расторжении Договора государство-учредитель в течение 1 года погашает все свои обязательства перед Сообществом, равно как и Со­общество перед государством-учредителем, если иное реше­ние не предусмотрено в специальных соглашениях.

Раздел VII

Настоящий Договор может быть включен в Конститу­цию государств-учредителей как нормы Основного Закона, признаваемые и уважаемые гражданами государств-учреди­телей.

При этом государства — учредители Сообщества исходят из нецелесообразности иметь общую (единую) для всех чле­нов — учредителей Сообщества Конституцию.

Раздел VIII

Настоящий договор или его отдельные положения могут быть отменены, изменены или дополнены только с согласия всех участников Договора. Соответствующая инициатива должна быть изложена государством-учредителем на Кон­венте. Решение принимается Парламентом Сообщества.

Раздел IX

Союз открыт для присоединения любого государства, ко­торое разделяет цели, провозглашенные его учредителями. Инициатива направляется Президенту Сообщества и после консультации с Конвентом представляется Парламенту.

Раздел X

Настоящий Договор вступает в силу с момента утвержде­ния его действующими Верховными Советами государств — учредителей Сообщества.

Таким был мой «проект договора». Но он даже не рас­сматривался публично, хотя эксперты, конечно, его «изуча­ли». Центр не смог перебороть свое стремление к сохране­нию прежних порядков, хотя непрерывно уступал позиции, одновременно ведя дело к «сокращению» числа союзных рес­публик, входящих в проект нового договора. Этим самым из договорного процесса оказались «самовыведенными» прибал­тийские республики, Грузия, Молдавия, Армения, Азербай­джан. Но зато, чтобы противопоставить нам и некоторым другим союзным республикам «фактор силы», к проекту Со­юзного договора были «вовлечены» автономные республики России. Среди последних громче всех «кричали» о своей «суверенности» представители Чечено-Ингушетии и Север­ной Осетии (не случайно в них начались вскоре вооружен­ные конфликты). Проблема значительно осложнилась. Но руководство Верховного Совета России показало себя твер­дым приверженцем Союза. Для меня тогда не стоял вопрос: «Быть или не быть Союзу?» Конечно, быть, но принципи­ально важен вопрос: каким он должен быть, этот Союз, по содержанию каким быть Договор? При этом следует решить ряд принципиальных вопросов, включая взаимоотношения будущего Союзного договора с Конституцией СССР. На­пример, горбачевский проект не соответствует ей по прин­ципиальным положениям, начиная с того, что «СССР» заме­нялся на «Союз суверенных государств» (ССГ), — маловы­разительно и даже вульгарно. А может быть, использовать такие слова: «Союз свободных суверенных республик»

(СССР)? Это общепривычное наименование государства, и стоит ли отбрасывать понятие «Союз»? Однако, так или иначе, на мой взгляд, надо скорее закончить эту драматиче­скую и нелепую ситуацию с Союзным договором. Но внача­ле надо устранить все неопределенности, сохраняющиеся в союзном варианте Договора. При этом главный вопрос — четкое разграничение компетенции Союза и союзных рес­публик, что могло бы устроить все 15 союзных государств.

Эту цель я преследовал в своем проекте Договора, а именно:

• Договор должен стать основным Конституционным актом будущего Союза, а будущий Союз может конституи­роваться в форме конфедеративного объединения (сообще­ства, содружества) самостоятельных государств. Собствен­но, такой подход признается в заявлении 9 союзных госу­дарств и Президента, опубликованном в конце апреля 1991 г. (формула «9+1»),

• Решение стратегического вопроса — разграничение полномочий между новой центральной (союзной) админи­страцией и государствами — учредителями Союза — не должно подрывать самостоятельность государств-учредите­лей. Только с учетом такого момента можно достигнуть глав­ной задачи — сделать привлекательным для всех предлагае­мый проект Договора.

• Анализ «болевых точек» такого разграничения позво­ляет вычленить основные функции, которые могли бы быть переданы в частичное или совместное управление централь­ной администрации и союзных государств. Они нашли отра­жение в предложенном мной проекте Договора.

• Пересдача центральной администрации части прав и полномочий в указанных областях должна касаться тех ас­пектов деятельности, которые требуют международной ко­ординации. Именно понятие «координация» более уместно использовать в данном случае. Оно более точно определяет функции органов власти и управления нового Союза.

• Частичное или совместное управление центральной администрации не создает ее «собственной» собственности (за исключением точно оговоренных объектов — Миноборо­ны, МИД и т.д.). Собственность остается долевой (совмест­ной) собственностью учредителей.

• Учредители Союза точно фиксируют права человека и гражданина в Договоре с точки зрения их соответствия су­ществующим международным нормам и обязуются их со­блюдать.

• Ряд статей определяет выбор высших органов власти и управления Союза.

• При этом формируются надежные механизмы, препят­ствующие возможной экспансии центральной (Генераль­ной) администрации.

Поскольку мой проект остался не востребован, я не стал настаивать на рассмотрении этого документа. Мы с Ельци­ным договорились занять конструктивный подход в отноше­нии горбачевского проекта. Но при этом — подписать в нем только те статьи, которые предусматривали сохранение един­ства и целостности стран — в частности, мы не могли согла­ситься на «уравнивание» статуса наших автономий с союз­ными республиками.

Для Государственной делегации, утвержденной Верхов­ным Советом России, задача была поставлена, замечу — не просто «подписание Договора», а шире — обсуждение проек­та, внесение в этот проект наших поправок и вместе с этими поправками — подписание Договора.

Я был уверен в полной осуществимости этой непростой задачи — если не 20 августа, то в последующие несколько дней. При этом мы отвергали ту часть горбачевского проекта Договора, которая касалась попыток регулирования отноше­ний «Россия — ее субъекты», полагая, что это — внутренние вопросы самой России. Отмечу и то, что именно в этом суще­ственная разница между моим проектом и проектом Горба­чева. Но эти планы были сорваны заговорщиками, осущест­вившими путч. После его подавления процессы распада СССР необычайно ускорились. Но об этом — в следующей главе.